SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 décembre 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission spéciale (1) chargée d'examiner le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif à la Corse,

Par M. Paul GIROD,

Sénateur.

(1) CETTE COMMISSION SPÉCIALE EST COMPOSÉE DE : MM. JACQUES LARCHÉ, PRÉSIDENT ; JOSÉ BALARELLO, ROBERT BRET, JEAN-PATRICK COURTOIS, MARCEL DEBARGE, MICHEL MERCIER, GEORGES OTHILY, VICE-PRÉSIDENTS ; JEAN-PIERRE BEL, PHILIPPE DARNICHE, PHILIPPE MARINI, SECRÉTAIRES ; PAUL GIROD, RAPPORTEUR ; JACQUES BELLANGER, LAURENT BÉTEILLE, JEAN-GUY BRANGER, MICHEL CHARASSE, YVON COLLIN, MME DINAH DERYCKE, MM. JEAN-LÉONCE DUPONT, PATRICE GÉLARD, FRANCIS GIRAUD, ADRIEN GOUTEYRON, DANIEL HOEFFEL, JEAN-JACQUES HYEST, ALAIN JOYANDET, LUCIEN LANIER, JACQUES LEGENDRE, LOUIS LE PENSEC, MME HÉLÈNE LUC, MM. PHILIPPE NACHBAR, PAUL NATALI, JEAN-FRANÇOIS PICHERAL, XAVIER PINTAT, PHILIPPE RICHERT, GÉRARD ROUJAS, PIERRE-YVON TRÉMEL, MAURICE ULRICH, JEAN-PAUL VIRAPOULLÉ.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION SPÉCIALE

Réunie le mercredi 5 décembre 2001, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi relatif à la Corse a procédé à l'examen, en nouvelle lecture, du rapport de M. Paul Girod.

Rappelant les conditions dans lesquelles la commission mixte paritaire s'était réunie, le rapporteur a tout d'abord regretté le refus manifeste de la délégation de l'Assemblée nationale d'essayer de parvenir à un accord.

Il a indiqué que les travaux de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture avaient malheureusement confirmé ce refus de tenir compte, pour l'essentiel, des propositions du Sénat.

Dénonçant cet enfermement dans la logique d'un « processus » et d'un « relevé de conclusions » dont la maîtrise semble pourtant échapper au Gouvernement, M. Paul Girod, rapporteur, a exprimé la crainte que les déceptions soient à la mesure des grandes illusions suscitées par ce projet de loi.

Convaincue du bien fondé de la démarche du Sénat, seule à même d'apporter des solutions conformes à la Constitution aux difficultés que rencontre la Corse, la commission spéciale a décidé de rétablir, pour l'essentiel, le texte adopté par le Sénat en première lecture.

1. Rendre les dispositions institutionnelles conformes à la Constitution

Sur le volet institutionnel du projet de loi, la commission spéciale a adopté des amendements tendant à :

- consacrer dans la loi les spécificités de la collectivité territoriale de Corse susceptibles de justifier des adaptations au droit commun des régions (article premier A) ;

- supprimer le pouvoir d'adaptation législative, le pouvoir réglementaire propre et le pouvoir d'adaptation des règlements nationaux conférés à la collectivité territoriale de Corse (article premier) ;

- supprimer les dispositions créant une nouvelle commission parlementaire, dont la conformité à l'article 43 de la Constitution -lequel ne vise que les seules commissions spéciales, désignées pour l'examen des projets et propositions, et commissions permanentes dont il limite le nombre à six dans chaque assemblée- n'est pas évidente, et dont les missions pourraient très bien être remplies tant par les commissions permanentes existantes que par l'Office parlementaire d'évaluation de la législation (article premier) ;

- améliorer la procédure de consultation de l'Assemblée de Corse sur les projets et propositions de loi comportant des dispositions spécifiques à l'île (article premier) ;

- supprimer les offices existants et permettre à la collectivité territoriale de Corse de les recréer sur des fondements sains et renouvelés, tout en préservant les droits des personnels (articles 40 à 42).

2. Expliciter le caractère facultatif de l'enseignement de la langue corse et préciser les attributions de la collectivité territoriale de Corse dans le domaine culturel

Sur ce volet, la commission spéciale a adopté des amendements tendant à :

- dissiper toute ambiguïté sur le caractère facultatif de l'enseignement de la langue corse, en complétant la formule adoptée par l'Assemblée nationale par un alinéa rappelant les conditions posées par le Conseil constitutionnel à un enseignement de langues régionales (article 7) ;

- modifier l'organisation du CAPES de Corse, de façon à l'aligner sur les autres CAPES de langues régionales qui comportent des épreuves dans une discipline à options et permettent aux titulaires de ce certificat d'enseigner dans une autre matière (article 7) ;

- permettre à l'Etat de conduire, en matière culturelle, des actions qui relèvent de la politique nationale, tout en l'autorisant à en confier la mise en oeuvre à la collectivité territoriale de Corse (article 9).

3. Apporter une vraie réponse aux difficultés suscitées par la loi « littoral »

Sur ce volet du projet de loi relatif à la Corse, la commission spéciale a adopté des amendements tendant à :

- autoriser une urbanisation limitée des espaces proches du rivage (qui se distinguent de ceux situés dans la bande des cent mètres), en contrepartie d'un don de terrains au Conservatoire du littoral (article 12) ;

- fixer le principe d'une délimitation du domaine public maritime en Corse, à l'instar de ce qui a été réalisé, dans certaines îles, au cours de ces dernières années (article 12 B) ;

- déclarer inconstructibles, tant qu'ils n'auront pas retrouvé leur aspect antérieur, les espaces qui auront été victimes d'un incendie criminel ou dont l'origine reste inconnue (article 12 E) ;

- attribuer une aide financière exceptionnelle aux communes de Corse pour qu'elles se dotent d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale (articles 12 C et 12 D) ;

- autoriser la réalisation de véritables aménagements légers (sanitaires fixes, chemins piétonniers et observatoires de la faune), sous réserve de l'adoption d'un plan d'aménagement du site, dans des espaces « remarquables » (article 12 F).

4. Rendre plus attractif le dispositif fiscal et financier

Sur ce volet la commission spéciale propose des modifications tendant à :

- rendre le secteur du BTP éligible au crédit d'impôt au taux de 20 % (article 43) ;

- prévoir une sortie en trois ans pour l'ensemble des dispositifs fiscaux et sociaux issus de la loi relative à la zone franche de Corse (articles 43 et 44) ;

- élargir aussi bien l'assiette de l'exonération de taxe professionnelle que sa durée d'application (article 43) ;

- rétablir l'article 38 bis, affectant à la collectivité territoriale de Corse le produit de la taxe générale sur les activités polluantes perçu en Corse;

- accentuer les incitations à la reconstitution des titres de propriété en créant une exonération de droits de mutation à titre gratuit entre vifs pour les donations intervenant entre 2002 et 2012 et concernant des biens et droits immobiliers pour lesquels les titres de propriété n'existaient pas à la mort du défunt (article 45) ;

- exonérer de droits de succession les biens et droits immobiliers situés en Corse lorsque leur acquisition, même postérieure à l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi, a permis de sortir de l'indivision (article 45) ;

- supprimer l'article 45 bis, au motif que sa constitutionnalité peut valablement être mise en doute, et que les libertés prises par cet article avec la loi fondamentale sont, en tout état de cause, disproportionnées au regard de l'impact de la mesure proposée sur l'endettement des agriculteurs exerçant leur activité en Corse.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en nouvelle lecture du projet de loi relatif à la Corse, adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, le 4 décembre dernier, après l'échec de la commission mixte paritaire qui s'est réunie le 15 novembre.

Ce projet de loi tend à donner une traduction législative au « processus de Matignon » que le Gouvernement a engagé avec les élus de l'Assemblée de Corse, le 13 décembre 1999, et qui s'est conclu par l'établissement d'un « relevé de conclusions », en date du 20 juillet 2000.

Il s'articule autour d'un volet institutionnel qui reconnaît en particulier à l'Assemblée de Corse un pouvoir d'adaptation des dispositions législatives et réglementaires, du transfert de nouvelles compétences à la collectivité territoriale de Corse en matière culturelle, d'aménagement du territoire et de développement économique, d'une généralisation de l'enseignement de la langue corse dans les écoles maternelles et élémentaires. Il détermine un nouveau statut fiscal fondé sur un crédit d'impôt au profit d'entreprises répondant à certaines conditions et exerçant dans des secteurs d'activité déterminés et, enfin, prévoit la réalisation d'un programme exceptionnel d'investissement.

Il s'inscrit dans la perspective, évoquée par l'exposé des motifs du projet initial, d'une révision constitutionnelle, à l'échéance de 2004, qui aurait notamment pour objet d'opérer une profonde refonte de l'organisation institutionnelle.

Composé initialement de 52 articles, le projet de loi en comportait 58 après son examen en première lecture par l'Assemblée nationale et 72 après son passage au Sénat.

A l'issue de la première lecture, 9 articles avaient été adoptés conformes par les deux assemblées (articles 16, 27, 29, 30, 31, 32, 33 bis, 50 et 52)^1(*).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté dans le texte du Sénat 13 articles (articles 5, 8, 10, 11, 21, 29 bis, 35, 38, 39 bis, 48, 49, 50 bis et 51). Pour les autres dispositions du texte, elle a, pour l'essentiel, rétabli les rédactions qu'elle avait retenues en première lecture, sous la réserve importante de certaines des dispositions de l'article 12 qui tendaient à permettre à l'Assemblée de Corse de déroger à la loi « littoral ». Elle a également conservé plusieurs apports du Sénat concernant le nouveau dispositif fiscal.

Les constats effectués par la mission d'information de votre commission spéciale, qui s'est rendue en Corse du 10 au 15 septembre, puis les débats du Sénat en première lecture, avaient mis en évidence que le rétablissement de l'ordre public en Corse, loin d'être effectif, demeurait une priorité qu'il appartenait à l'Etat de satisfaire afin de répondre à la légitime aspiration de nos concitoyens à la sécurité.

Votre commission spéciale avait souligné les nombreuses ambiguïtés qui affectaient la démarche engagée par le Gouvernement et mis en évidence les innovations juridiques majeures qui résulteraient de l'adoption des dispositions institutionnelles intéressant les conditions mêmes de l'exercice du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire au sein des institutions de la République.

Elle avait tenu à rappeler le cadre dans lequel une démarche législative destinée à prendre en compte les difficultés que connaît la Corse devait s'insérer.

La singularité insulaire et le retard économique, imputable en grande partie à des handicaps naturels, ont pu légitimement fonder un effort de solidarité nationale qui doit aujourd'hui encore être poursuivi. Mais des dispositions spécifiques, aussi légitimes soient-elles, ne sauraient servir de marchepied à une remise en cause de l'appartenance de la Corse à la Nation et à la République, auxquelles elle a marqué et marque encore son attachement. Partie intégrante de la France métropolitaine, la Corse ne saurait non plus être assimilée aux collectivités d'outre-mer auxquelles les articles 73 et 74 de la Constitution sont exclusivement consacrés.

En dépit des efforts indéniables réalisés par l'Assemblée nationale en première lecture, nombre des dispositions du projet de loi transmis au Sénat n'étaient pas conformes à notre Constitution.

Les propositions du Sénat avaient, en conséquence, eu pour objet de reconnaître les spécificités de la Corse, partie intégrante de la France, et d'assurer le développement économique durable de l'île, dans le respect, incontournable, de la Constitution.

Le Sénat avait notamment accepté, en les précisant, les transferts de compétences à la collectivité territoriale de Corse, à l'exclusion de toute dévolution du pouvoir législatif ou dérogation au pouvoir réglementaire national, impossibles dans le cadre constitutionnel actuel.

Il avait également affirmé clairement le caractère facultatif de l'enseignement de la langue corse, autorisé une urbanisation limitée des espaces proches du rivage, en contrepartie d'un don de terrains au Conservatoire du littoral, et la réalisation d'aménagements légers -mais non de paillotes- dans les espaces remarquables, enfin, renforcé sensiblement le volet économique et fiscal du projet de loi.

Il est donc particulièrement regrettable que, dans le cadre de la commission mixte paritaire, la délégation de l'Assemblée nationale ait souhaité s'en tenir au texte voté par celle-ci, sans examiner de manière approfondie les propositions du Sénat, ni véritablement rechercher de rédaction alternative. Le débat ne s'est pas véritablement engagé sur les dispositions restant en discussion. A la demande de votre rapporteur, les réserves que le président Jacques Larché, M. Patrice Gélard et lui-même ont exprimées sur la procédure suivie ont été expressément mentionnées dans le rapport de la commission mixte paritaire.

Les travaux de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ont malheureusement confirmé ce refus de tenir compte, pour l'essentiel, des propositions de la Haute Assemblée. L'Assemblée nationale a ainsi pris le risque de s'enfermer dans la logique d'un « processus » et d'un « relevé de conclusions » dont la maîtrise semble pourtant échapper au Gouvernement.

I. RAPPEL DES TRAVAUX DU SENAT EN PREMIERE LECTURE : UN DISPOSITIF CLARIFIÉ SUR LE PLAN INSTITUTIONNEL ET ADAPTÉ AUX BESOINS ÉCONOMIQUES DE LA CORSE

A. UN VOLET INSTITUTIONNEL MIS EN CONFORMITÉ AVEC LES RÈGLES CONSTITUTIONNELLES

Sur le volet institutionnel du projet de loi, le Sénat avait tout d'abord jugé nécessaire de consacrer dans la loi les spécificités de la collectivité territoriale de Corse susceptibles de justifier des adaptations au droit commun des régions (article premier A).

Il avait par ailleurs spécifié, conformément au droit en vigueur, que la collectivité territoriale de Corse règle par ses délibérations, non pas les « affaires de la Corse », mais celles « de la collectivité territoriale de Corse » (article premier).

Le Sénat avait supprimé le pouvoir d'adaptation législative, le pouvoir réglementaire propre et le pouvoir d'adaptation des règlements nationaux conférés à la collectivité territoriale de Corse (article premier).

Il avait amélioré la procédure de consultation de l'Assemblée de Corse sur les projets et propositions de loi comportant des dispositions spécifiques à l'île (article premier).

Il avait, enfin, jugé nécessaire de supprimer les offices existants, tout en permettant à la collectivité territoriale de Corse de les recréer sur des fondements sains et renouvelés, en préservant les droits des personnels (articles 40 à 42).

Par ailleurs, au titre des dispositions diverses du projet de loi, le Sénat avait prévu la participation de droit des présidents des associations départementales des maires à la conférence de coordination des collectivités territoriales de Corse (article 47).

Il avait précisé la rédaction de l'article 48, relatif à la désignation des vice-présidents de l'Assemblée de Corse, et prévu, à l'article 49, que le nombre des conseillers exécutifs serait porté de six à huit à compter du prochain renouvellement de l'Assemblée de Corse et non du conseil exécutif lui-même.

Il avait supprimé l'article 50 bis qui tendait à permettre à l'Assemblée de Corse de disposer, avant l'examen du compte administratif, d'un rapport de la chambre régionale des comptes sur les conditions d'exécution du budget et de lui demander de procéder à des vérifications.

Sur proposition du Gouvernement, il avait admis l'extension à la collectivité territoriale de Corse de la procédure d'adoption sans vote du budget des conseils régionaux (article 50 ter).

Enfin, le Sénat avait supprimé l'article 51 qui prévoyait l'entrée en vigueur de la loi à compter du 1^er janvier de l'année suivant sa publication, c'est-à-dire, compte tenu des délais d'examen du texte, sans doute en 2003.

B. LE VOLET EDUCATIF ET CULTUREL : L'AFFIRMATION DU CARACTÈRE FACULTATIF DE L'ENSEIGNEMENT DE LA LANGUE CORSE

Dans le domaine éducatif, le Sénat avait procédé à une refonte du dispositif relatif à la planification scolaire des établissements secondaires, de façon à substituer les dénominations usuelles et explicites du code de l'éducation aux expressions originales figurant dans le projet de loi, qui s'avéraient une source inutile de confusion. Il avait souhaité, en outre, clarifier les procédures et la répartition de certaines compétences (article 4).

Il avait adopté un dispositif qui, sans mettre en question le transfert à la collectivité territoriale de Corse des attributions exercées par l'Etat en matière de gestion des biens des IUFM, préservait cependant la possibilité actuellement reconnue aux départements de conserver la gestion des IUFM issus des anciennes écoles normales (article 6).

Il avait en outre précisé que la langue corse est une « matière dont l'enseignement est proposé à tous les élèves dans le cadre de l'horaire normal des écoles de Corse », afin de rendre explicite le caractère facultatif de cet enseignement (article 7).

Il avait modifié l'organisation du CAPES de Corse, afin de mettre un terme à la situation exceptionnelle de ce CAPES monovalent pour inciter les candidats à s'ouvrir à une discipline complémentaire (article 7).

Le Sénat avait par ailleurs précisé que l'accès aux IUFM ne pouvait être fondé sur le seul critère de la connaissance de la langue corse (article 7).

Dans le domaine culturel, le Sénat n'avait pas remis en question le principe d'un partage du pouvoir de nomination des membres du conseil des sites de Corse entre le représentant de l'Etat et les pouvoirs locaux élus. Il avait cependant souhaité ne pas concentrer celui-ci dans les seules mains du président du Conseil exécutif de Corse, au risque de lui confier ce qui pourrait apparaître comme une sorte de pouvoir de tutelle contraire à l'autonomie des collectivités territoriales, préférant le répartir entre les différents niveaux de collectivités décentralisées (article 9).

Enfin, il avait souhaité favoriser le développement des communications en incluant le territoire de l'île dans les zones géographiques qui peuvent bénéficier de la possibilité d'abaisser le tarif de location des infrastructures de télécommunications proposé aux opérateurs (article 10).

C. LE VOLET AMÉNAGEMENT DE L'ESPACE

1. Une réponse aux difficultés suscitées par l'application de la loi « littoral »

Le Sénat n'avait pas souscrit aux dispositions adoptées par l'Assemblée nationale, qui permettaient à l'Assemblée de Corse de déroger à la loi « littoral ». Il avait néanmoins souhaité apporter des réponses aux difficultés suscitées par l'application de cette loi.

Le Sénat avait ainsi autorisé, sous réserve d'un don de terrains au Conservatoire du littoral, une urbanisation limitée des espaces proches du rivage, qui ne peuvent être situés ni dans la bande des cent mètres, ni dans les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables, ni dans les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques (article 12).

Il avait en outre fixé le principe d'une délimitation du domaine public maritime en Corse, à l'instar de ce qui a été réalisé, dans certaines îles, au cours de ces dernières années (article 12 B nouveau).

Le Sénat avait également jugé nécessaire de déclarer inconstructibles, tant qu'ils n'auront pas retrouvé leur aspect antérieur, les espaces « remarquables » qui auront été victimes d'un incendie criminel ou dont l'origine reste inconnue (article 12 E nouveau).

Il avait souhaité attribuer une aide financière exceptionnelle aux communes de Corse pour qu'elles se dotent d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale (article 12 C et 12 D nouveaux).

Le Sénat avait autorisé la réalisation de véritables aménagements légers, dont la liste exhaustive empêche l'installation d'hébergements de visiteurs, dans des espaces « remarquables », sous réserve de l'adoption d'un plan d'aménagement du site (article 12 F nouveau).

Enfin, il avait clarifié le régime juridique du plan d'aménagement et de développement durable en le soumettant au droit commun de l'urbanisme (article 12).

2. Un soutien renforcé au développement économique

En première lecture, le Sénat avait autorisé la collectivité territoriale de Corse à participer, par le versement de dotations, à la constitution d'un fonds de garantie auprès d'un établissement de crédit ayant pour objet exclusif de garantir des concours financiers à des entreprises (article 17). Il avait également supprimé des dispositions inutiles et imprécises.

A l'article 18, relatif au développement touristique, il avait supprimé, d'une part, la disposition selon laquelle « la collectivité territoriale de Corse définit, met en oeuvre et évalue la politique du tourisme en Corse et les actions de promotion qu'elle entend mener », qui pourrait porter atteinte aux compétences reconnues par la loi du 23 décembre 1992 aux autres collectivités territoriales, d'autre part, les dispositions législatives relatives à l'Agence du tourisme de Corse, par coordination avec le dispositif proposé à l'article 40 du projet de loi.

A l'article 19, relatif au classement des stations, organismes et équipements de tourisme, il avait supprimé la possibilité pour la collectivité territoriale de Corse de prononcer le classement des stations touristiques, car elle s'apparenterait à une forme de tutelle d'une collectivité sur une autre.

En revanche, il avait complété la liste des catégories d'hébergements susceptibles de faire l'objet d'un classement par la collectivité territoriale de Corse, en y incluant les villages de vacances et les parcs résidentiels de loisirs.

A l'article 20, relatif à l'agriculture et à la forêt, le Sénat avait souhaité, d'une part, préciser que la collectivité territoriale de Corse détermine et met en oeuvre ses (et non les) orientations en matière de développement agricole, rural et forestier et qu'elle passe une convention avec l'Etat pour coordonner leurs actions, d'autre part, supprimer l'ensemble des dispositions législatives relatives à l'Office de développement agricole et rural et à l'Office d'équipement hydraulique de Corse, par coordination avec le dispositif proposé à l'article 40 du projet de loi.

A l'article 22, relatif à la formation professionnelle et à l'apprentissage, il avait cherché à mettre en cohérence les projets de lois relatifs à la Corse et à la démocratie de proximité, en proposant :

- de conserver la mention selon laquelle la collectivité territoriale de Corse assure la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue dans les conditions prévues pour les régions par le code de l'éducation (et non par la loi du 7 janvier 1983, dont les dispositions ont été codifiées) ;

- supprimer les dispositions relatives au plan régional de développement de la formation professionnelle des jeunes et des adultes, moins complètes que celles contenues dans le projet de loi relatif à la démocratie de proximité ;

- maintenir les dispositions du projet de loi relatives aux relations entre la collectivité territoriale de Corse et l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, qui vont dans le sens des préconisations de la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation ;

- rétablir les dispositions du droit en vigueur relatives à la mise en oeuvre des programmes prioritaires financés sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale, même si l'adoption du projet de loi relatif à la démocratie de proximité imposera de modifier ce texte pour coordination.

3. L'amélioration du dispositif applicable aux transports et à l'environnement

En matière de transports, le Sénat avait repoussé à la fin de 2003 le délai au terme duquel les concessions de gestion des ports et des aéroports viendront à expiration, afin que la collectivité territoriale de Corse dispose du temps nécessaire pour déterminer les conditions dans lesquelles ces infrastructures dont la propriété et la gestion lui sont transférées, seront gérées à l'avenir (article 15).

Dans le domaine de l'environnement, le Sénat avait supprimé des dispositions qui tendaient à investir la collectivité territoriale de Corse de diverses compétences qui relèvent, selon le droit commun, d'un décret, à l'instar du fonctionnement du comité de massif, et de la composition et du fonctionnement du comité de bassin et de la commission locale de l'eau (article 26).

D. UN DISPOSITIF FISCAL ET FINANCIER RENDU PLUS ATTRACTIF

Le Sénat avait également jugé nécessaire de rendre plus attractif le dispositif fiscal et financier.

Afin d'améliorer le dispositif du crédit d'impôt prévu à l'article 43, il avait étendu le bénéfice du crédit d'impôt, au taux réduit de 10 %, aux secteurs exclus du bénéfice du taux de 20 %, à condition que leur éligibilité ne soit pas contraire au droit communautaire.

Le Sénat avait étendu la liste des secteurs éligibles au crédit d'impôt au taux de 20 %.

Il avait par ailleurs souhaité élargir l'assiette du crédit d'impôt aux investissements productifs (amortissables selon le mode linéaire), aux fonds de commerce et aux travaux de rénovation d'hôtel.

Le Sénat avait précisé les conditions d'application du régime d'aide à l'investissement en Corse aux entreprises en difficulté et permis aux repreneurs d'un investissement dont l'acquisition a ouvert droit au crédit d'impôt de bénéficier de la fraction de celui-ci qui n'a pas été utilisée par l'acquéreur initial.

Pour améliorer la sortie du régime de la zone franche, le Sénat avait mis en place une sortie en trois ans pour les entreprises qui perdent le bénéfice de l'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés, ainsi que pour celles qui bénéficient de l'exonération d'imposition forfaitaire annuelle (article 43).

Il avait complété le dispositif de sortie en trois ans proposé en matière de taxe professionnelle en portant la durée de sortie « en sifflet » de l'exonération de charges sociales de deux à trois ans (article 44).

En ce qui concerne la normalisation progressive du régime fiscal des successions, le Sénat avait prévu une exonération des droits de succession totale jusqu'en 2010 et partielle jusqu'en 2015, c'est-à-dire un retour au texte initial du Gouvernement (article 45).

Il avait accentué les incitations à la reconstitution des titres de propriété en créant une exonération de droits de mutation à titre gratuit entre vifs pour les donations intervenant entre 2002 et 2012 et concernant des biens et droits immobiliers pour lesquels les titres de propriété n'existaient pas à la mort du défunt (article 45).

Le Sénat avait, en outre, exonéré de droits de succession les biens et droits immobiliers situés en Corse lorsque leur acquisition, même postérieure à l'entrée en vigueur des dispositions du projet de loi, a permis de sortir de l'indivision (article 45).

Le Sénat avait en revanche supprimé l'article 45 bis, concernant la prise en charge par l'Etat d'une partie des arriérés de cotisations patronales des employeurs de main d'oeuvre agricole.

*

* *

II. LES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE : UNE PRISE EN COMPTE TRÈS LIMITÉE DES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. LA CONFIRMATION DES DISPOSITIONS INSTITUTIONNELLES RECONNAISSANT UN POUVOIR D'ADAPTATION LÉGISLATIVE ET RÉGLEMENTAIRE A L'ASSEMBLÉE DE CORSE

1. Le rétablissement des expérimentations législatives et réglementaires

L'Assemblée nationale a entièrement rétabli son texte de première lecture à l'article premier, confirmant ainsi sa volonté de confier à la collectivité territoriale de Corse, à titre expérimental jusqu'à la révision constitutionnelle annoncée pour 2004, un pouvoir d'adaptation des lois et règlements en vigueur et un pouvoir réglementaire « propre ».

L'Assemblée nationale a ajouté un dispositif original de contrôle de ces expérimentations. Serait ainsi créée, dans chaque assemblée, une commission nouvelle, composée à la représentation proportionnelle des groupes, chargée de « l'évaluation continue » des expérimentations menées par la collectivité territoriale de Corse. Cette commission présenterait des rapports d'évaluation susceptibles de conduire le législateur à mettre fin à l'expérimentation avant le terme prévu.

2. Des précisions nouvelles sur le régime des personnels et des offices de la collectivité territoriale de Corse

L'Assemblée nationale a ajouté une disposition nouvelle, afin de permettre aux agents de la collectivité territoriale de Corse de conserver à titre individuel leur régime indemnitaire, jugé illégal par le tribunal administratif de Bastia le 21 novembre 2001 (article 33).

S'agissant des offices, l'Assemblée nationale a rétabli sa rédaction de première lecture, en avançant toutefois au 1^er janvier 2003 la date butoir de dissolution des offices. Elle a de plus reproché au Sénat de ne pas être allé au bout de la logique de création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics (articles 40 à 42).

3. Les dispositions diverses

L'Assemblée nationale a rétabli son texte de première lecture à l'article 47, en refusant la proposition du Sénat de prévoir la participation de droit des présidents des associations départementales des maires à la conférence de coordination des collectivités territoriales de Corse.

Elle a adopté dans la rédaction du Sénat les articles 48 et 49, relatifs à la désignation des vice-présidents de l'Assemblée de Corse et à l'augmentation de six à huit du nombre de conseillers exécutifs.

Elle a maintenu la suppression, décidée par le Sénat, de l'article 50 bis, qui tendait à permettre à l'Assemblée de Corse de disposer, avant l'examen du compte administratif, d'un rapport de la chambre régionale des comptes sur les conditions d'exécution du budget et de lui demander de procéder à des vérifications.

Elle a accepté la suppression de l'article 51, qui prévoyait l'entrée en vigueur de la loi à compter du 1^er janvier de l'année suivant sa publication, c'est-à-dire, compte tenu des délais d'examen du texte, en 2003.

Enfin, l'Assemblée nationale a supprimé l'article 50 ter, introduit par le Sénat à l'initiative du Gouvernement afin d'étendre à la collectivité territoriale de Corse, de manière pérenne, la procédure transitoire d'adoption sans vote du budget des conseils régionaux.

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉDUCATION ET À LA CULTURE : LE RÉTABLISSEMENT D'UN TEXTE AMBIGU SUR L'ENSEIGNEMENT DE LA LANGUE CORSE

L'Assemblée nationale a adopté conformes l'article 5 (actions de formation supérieure), l'article 8 (coopération décentralisée en matière culturelle), que le Sénat n'avait que peu modifiés en première lecture, ainsi que l'article 10 (création d'infrastructures de communication) et l'article 11 (compétences en matière de sport et d'éducation populaire) auxquels il avait apporté des modifications plus significatives.

L'Assemblée nationale a également tenu compte des modifications apportées par le Sénat en matière de planification scolaire (article 4) auxquelles elle s'est bornée à apporter une précision utile.

Sur proposition du Gouvernement, elle a en revanche adopté, à l'article 9, un dispositif qui réduit considérablement les possibilités d'intervention de l'Etat en matière culturelle, par rapport aux dispositifs assez proches l'un de l'autre que le Sénat et l'Assemblée nationale avaient adoptés en première lecture.

Celui-ci ne permet en effet plus à l'Etat que d'accompagner, en concertation avec la collectivité territoriale de Corse, des actions qui, par leur intérêt ou leur dimension, relèvent de la politique nationale en matière culturelle. Il supprime toute possibilité d'initiative ou d'intervention indépendante de l'Etat en matière culturelle.

L'Assemblée nationale a en outre supprimé le paragraphe relatif à la composition du Conseil des sites de Corse qu'elle a transféré à l'article 23 en revenant à la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture.

Enfin, elle est revenue au texte qu'elle avait adopté en première lecture, à l'article 6 (transfert de la gestion des instituts universitaires de formation des maîtres) et à l'article 7 (enseignement de la langue corse), sans indiquer les raisons pour lesquelles elle n'a pas souhaité prendre en compte les propositions du Sénat.

S'agissant de l'enseignement de la langue corse, M. Bruno Le Roux, rapporteur, a insisté sur le fait que la formule retenue par l'Assemblée nationale présentait l'avantage d'avoir été déjà interprétée et validée par le Conseil constitutionnel, M. Bernard Roman, président de la commission des lois, ajoutant que l'enseignement ainsi instauré n'était « ni obligatoire, ni optionnel ».

C. L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPEMENT ÉCONOMIQUE : DES DÉROGATIONS PLUS LIMITÉES A LA LOI « LITTORAL »

1. L'aménagement de l'espace et les transports

L'aménagement et l'urbanisme

L'Assemblée nationale a, pour l'essentiel, repris son texte de première lecture sur le volet « aménagement et urbanisme » du projet de loi, hormis deux modifications importantes qui concernent respectivement le PADU et certaines dérogations à la loi littoral.

Le principal apport du Sénat au régime juridique du plan d'aménagement et de développement durable (PADU) de la Corse a été retenu par l'Assemblée nationale : le PADU sera donc soumis aux dispositions des articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme qui fixent les règles générales applicables aux documents d'urbanisme, tout comme les directives territoriales d'aménagement.

S'agissant de la loi « littoral », la majorité de l'Assemblée nationale a été, pour partie, conduite à réviser sa position de première lecture : elle a supprimé, comme le Sénat l'avait fait, le III de l'article L. 4424-10, qui rendait possible des dérogations à la loi « littoral » dans les espaces proches du rivage. Cependant, tout en soulignant que cette loi constitue un « carcan », les députés ont, sans donner d'explications, aussi supprimé le dispositif de don au Conservatoire du littoral que votre commission spéciale avait élaboré. De ce fait même, le projet de loi ne comporte plus aucun assouplissement permettant l'urbanisation des espaces « proches » du rivage. On est passé, sur ce point, de la logique du « tout » à celle du « rien ». Votre commission spéciale déplore cet état de fait. Elle regrette aussi que la faculté d'autoriser la construction de « paillotes » (paragraphe II du même article) n'ait pas été supprimée.

Quant aux dispositions qui permettent d'inciter les communes à élaborer des plans locaux d'urbanisme et des cartes communales, elles n'ont pas été retenues.

L'Assemblée nationale a enfin persisté à codifier dans le code général des collectivités territoriales des dispositions qui relèvent, en réalité, du code de l'urbanisme. Il va sans dire que nos concitoyens seront bien en peine, pour s'y retrouver lorsqu'ils ouvriront le code de l'urbanisme et n'y trouveront rien qui concerne la Corse... Ils pourront même être induits en erreur sur la règle applicable sur un sujet pourtant essentiel pour l'exercice des libertés.

Les transports

Sur ce sujet, l'Assemblée nationale n'a conservé que des améliorations techniques apportées au texte par le Sénat.

On notera, en ce qui concerne la gestion des aéroports et des ports, que les députés ont été sensibles à la nécessité d'allonger la durée les concessions jusqu'en 2003 afin d'éviter tout vide juridique, comme le proposait le Sénat. Il ont cependant privé cette disposition d'une partie de sa substance, en faisant en sorte que la collectivité territoriale de Corse soit substituée à l'Etat comme autorité concédante, dès le début 2002. Il s'ensuit que cette collectivité ne pourra pas mettre à profit le délai qui court d'ici à l'expiration des concessions pour faire le point sur les modalités de gestion auxquelles elle souhaite recourir à long terme.

2. L'environnement et l'énergie

L'Assemblée nationale a supprimé les modifications du Sénat à l'article 23, lesquelles tendent notamment à permettre à la collectivité territoriale de Corse de fixer les dates d'ouverture et de fermeture de la chasse.

De même est-elle revenue sur les modifications du Sénat qui visaient à éviter que cette collectivité exerce des compétences qui relèvent du pouvoir réglementaire du Premier ministre, à l'instar de la fixation de la composition des règles de fonctionnement du comité de massif ou du comité de bassin de Corse (articles 25 et 26).

En matière d'énergie, l'Assemblée nationale a adopté dans la rédaction du Sénat l'article 29 bis, qui prévoit la consultation de la collectivité territoriale de Corse sur les projets d'implantation d'unités de production d'énergie telles que des éoliennes.

3. Le développement économique

A l'article 17, relatif aux aides aux entreprises, l'Assemblée nationale a accepté d'autoriser la collectivité territoriale de Corse à participer, par le versement de dotations, à la constitution d'un fonds de garantie auprès d'un établissement de crédit ayant pour objet exclusif de garantir des concours financiers à des entreprises. Cette disposition avait été introduite par le Sénat en première lecture à l'initiative du Gouvernement.

Aux articles 18 et 19, relatifs respectivement aux compétences de la collectivité territoriale de Corse en matière de promotion et de développement touristiques, et de classement des stations, organismes et équipements de tourisme, l'Assemblée nationale a rétabli, pour l'essentiel, son texte de première lecture. Elle a simplement retenu la proposition du Sénat de faire figurer les villages de vacances, mais non les parcs résidentiels de loisirs, dans la liste des organismes, équipements et hébergements susceptibles de faire l'objet d'un classement par la collectivité territoriale de Corse.

De même, elle a rétabli, pour l'essentiel, son texte de première lecture à l'article 20, relatif à la détermination des grandes orientations du développement agricole, rural et forestier de la Corse, et à l'article 22, relatif aux compétences de la collectivité territoriale de Corse en matière de formation professionnelle.

En revanche, l'Assemblée nationale a adopté conforme l'article 21, relatif au transfert à la collectivité territoriale de Corse de la propriété des forêts.

D. UN DISPOSITIF FISCAL ET FINANCIER AMPUTÉ DE CERTAINES AMÉLIORATIONS VOTÉES PAR LE SÉNAT

Aux articles 34, relatif à la compensation des transferts de compétences, et 37, relatif au financement du plan d'aménagement et de développement durable, l'Assemblée nationale n'a pas conservé toutes les améliorations rédactionnelles apportées par le Sénat.

Compte tenu de sa position différente de celle du Sénat s'agissant de l'avenir des offices, elle est revenue à son texte de première lecture pour les articles 36, relatif à la dotation de continuité territoriale, et 39, relatif aux crédits alloués aux offices.

L'Assemblée nationale a confirmé la position exprimée par le Sénat à l'article 38 tendant à reverser à la collectivité territoriale de Corse 18 % du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) perçu en Corse. En revanche, elle a supprimé l'article 38 bis, qui affectait à la collectivité territoriale de Corse le produit de la taxe générale sur les activités polluantes perçu sur le territoire de l'île.

A l'article 43, relatif à l'aide fiscale à l'investissement, l'Assemblée nationale a conservé plusieurs apports du Sénat, pourtant qualifiés par le rapporteur de la commission des Lois, de « prébendes, à visée politique » « voulant satisfaire certaines revendications particulières » - formulation qui ne peut que choquer votre Haute assemblée - d'autres étant considérés comme des « précisions utiles ».

S'agissant du dispositif de crédit d'impôt, elle a souscrit à la proposition conjointe de votre commission spéciale et du Gouvernement consistant à mettre en place un crédit d'impôt à « deux étages », le premier au taux de 10 %, bénéficiant à tous les secteurs d'activité, et le deuxième, au taux de 20 %, réservé à certains secteurs jugés prioritaires. Elle a également retenu :

- l'alignement de la définition des petites et moyennes entreprises sur celle du droit communautaire ;

- la possibilité, instituée à l'initiative de notre collègue M. Philippe Marini, pour un investisseur de demander le remboursement de la fraction non imputée du crédit d'impôt à compter de la cinquième année, dans la limite de 300.000 euros et d'un plafond qu'elle a limité à 35 % alors que le Sénat l'avait fixé à 50 % ;

- le principe selon lequel, en cas d'un cession d'un bien ayant ouvert droit au crédit d'impôt, la fraction non imputée du crédit d'impôt bénéficie au repreneur et non à l'acquéreur initial ;

- l'élargissement de l'assiette du crédit d'impôt aux travaux de rénovation d'hôtel ;

- l'éligibilité au crédit d'impôt à taux majoré du secteur de la restauration et celui des services d'ingénierie et de conseil.

En revanche, l'Assemblée nationale n'a pas souhaité que soit mise en place une sortie en trois ans du régime d'exonération d'impôt sur les sociétés et d'imposition forfaitaire annuelle prévus par la zone franche de Corse, que l'assiette du crédit d'impôt comprenne l'ensemble des investissements productifs et que le taux majoré du crédit d'impôt soit accordé aux secteurs du bâtiment et des travaux publics, de la maintenance et des résidences pour personnes âgées. Elle est revenue à sa rédaction initiale s'agissant de la définition des entreprises artisanales éligibles au crédit d'impôt à taux majoré en zone rurale en retenant celle de l'article 1468 du code général des impôts plutôt que celle de l'article 34 du même code, suggérée par le Sénat.

S'agissant de l'exonération de taxe professionnelle, l'Assemblée nationale n'a retenu aucune proposition de votre commission spéciale, sinon l'alignement de la définition des petites et moyennes entreprises figurant à l'article 1465 B du code général des impôts sur celle du droit communautaire et sur celle de l'article 244 quater E du code général des impôts.

L'Assemblée nationale a supprimé l'article 43 bis, tendant à exonérer de droits de mutation à titre gratuit les transmissions et donations de parts d'entreprises situées en Corse.

A l'article 44, relatif aux modalités de sortie du régime d'exonération de charges sociales issu de la loi sur la zone franche de Corse, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à limiter le bénéfice de cette sortie aux entreprises implantées en Corse avant 1999 et à l'accorder pendant les seules années 2002 à 2004. Au Sénat, le Gouvernement avait émis un avis de sagesse sur l'amendement de votre commission spéciale.

L'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement, a conservé la rédaction de l'article 44 bis, relatif aux allégement de charges sociales dans le cadre de la réduction du temps de travail, issue du Sénat, en lui apportant une précision rédactionnelle.

A l'article 45, relatif à la normalisation du régime fiscal des successions en Corse, l'Assemblée nationale n'a pas souscrit aux propositions du Sénat s'agissant des modalités de déclaration des successions et du régime de sanction applicable en cas de non respect du délai de reconstitution des titres de propriété. Elle n'a pas non plus repris à son compte l'exonération de droits de mutation à titre gratuit entre vifs souhaitée par le Sénat pour accélérer la reconstitution des titres de propriété sur le territoire de l'île.

En revanche, l'Assemblée nationale a conservé, pour les périodes d'exonérations totale et partielle de droits de succession, les délai fixés par le Sénat, qui reprenaient d'ailleurs ceux figurant dans la rédaction initiale du projet de loi.

L'Assemblée nationale a rétabli l'article 45 bis, qui prévoit la prise en charge par l'Etat de la moitié des arriérés de cotisations sociales de certains exploitants agricoles exerçant leur activité en Corse. Le Sénat avait supprimé cet article dont la constitutionnalité apparaît très douteuse.

A l'article 46, relatif au programme exceptionnel d'investissements, les députés ont conservé la rédaction proposée par le Sénat, en lui apportant certaines précisions.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE : LA CONFIRMATION DES ORIENTATIONS RETENUES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier A
Définition des spécificités
de la collectivité territoriale de Corse

Introduit en première lecture par le Sénat sur proposition de votre commission spéciale et avec un avis de sagesse du Gouvernement, cet article tend à définir les spécificités susceptibles de justifier les adaptations au droit commun au bénéfice de la collectivité territoriale de Corse. Celles-ci résultent notamment de son insularité et de son relief, de son histoire et de sa culture. La Corse est en effet la seule région française à la fois insulaire et montagneuse.

En nouvelle lecture, sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé cet article, au motif qu'il serait « dénué de toute portée normative » et constituerait une « pétition de principe » par laquelle les sénateurs chercheraient à « se donner bonne conscience ».

Votre commission spéciale n'a pas introduit cet article pour se donner bonne conscience.

Elle l'a fait pour affirmer solennellement que le législateur n'adopte pas une loi spécifique à la Corse à cause de la violence qui y règne, réalité inacceptable contre laquelle l'Etat doit lutter, mais pour tenir compte des véritables spécificités insulaires, qui tiennent à ses conditions géographiques, culturelles et historiques.

Elle l'a fait dans le but de définir les critères au regard desquels s'apprécieront les dérogations au droit commun consenties en faveur de la collectivité territoriale de Corse.

En effet, la jurisprudence constitutionnelle dispose que « le principe d'égalité ne s'oppose, ni à ce que le législateur règle de façons différentes des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit » ; ou encore : « si le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce qu'une loi établisse des règles non identiques à l'égard de personnes se trouvant dans des situations différentes, il n'en est ainsi que lorsque cette non identité est justifiée par la différence de situation et n'est pas incompatible avec la finalité de cette loi »^4(*).

Afin de préciser la finalité de la loi soumise à l'examen du Sénat, votre commission spéciale vous propose un amendement tendant à rétablir l'article premier A dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

TITRE PREMIER
DE L'ORGANISATION ET DES COMPÉTENCES
DE LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE DE CORSE
CHAPITRE PREMIER
DU RÉGIME JURIDIQUE DES ACTES
DE L'ASSEMBLÉE DE CORSE

Article premier
(art. L. 4424-1 et L. 4424-2
du code général des collectivités territoriales)
Attributions de l'Assemblée de Corse -
Adaptation des lois et des règlements

Cet article tend à reconnaître à la collectivité territoriale de Corse un pouvoir d'adaptation des normes nationales dans le but de tenir compte des spécificités de l'île.

L'échec de la commission mixte paritaire a été constaté dès l'article premier, l'Assemblée nationale refusant de modifier sa position de première lecture.

A. ATTRIBUTIONS DE L'ASSEMBLÉE DE CORSE

Le projet de loi initial comme le texte de première lecture de l'Assemblée nationale tendaient à modifier la nature de la clause générale de compétence de la collectivité territoriale de Corse, en affirmant que l'Assemblée de Corse règle par ses délibérations « les affaires de la Corse ».

Le Sénat, sur proposition de votre commission spéciale, avait alors refusé d'anticiper la phase de 2004 et de permettre la tutelle de la collectivité territoriale de Corse sur les autres collectivités locales. Il était donc revenu au droit existant, selon lequel l'Assemblée de Corse règle par ses délibérations « les affaires de la collectivité territoriale de Corse ».

B. ADAPTATION DES LOIS ET DES RÈGLEMENTS

I. Propositions de modification ou d'adaptation des dispositions réglementaires

Les paragraphes I et III de l'article L. 4424-2 proposé par le texte de l'Assemblée nationale en première lecture reprennent le droit existant^5(*), permettant à l'Assemblée de Corse de présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d'élaboration concernant les compétences, l'organisation et le fonctionnement de l'ensemble des collectivités territoriales de Corse, ainsi que toutes dispositions législatives ou réglementaires concernant le développement économique, social et culturel de la Corse. En première lecture, l'Assemblée nationale a scindé en deux paragraphes (I et III) les dispositions relatives au pouvoir de proposition de la collectivité territoriale de Corse en matière législative et réglementaire, le I étant consacré aux mesures à caractère réglementaire.

Sur proposition de sa commission spéciale et avec l'avis défavorable du Gouvernement, le Sénat n'avait apporté qu'une modification formelle, regroupant en un seul paragraphe les dispositions du I et du III.

II. Affirmation du pouvoir réglementaire de la collectivité territoriale de corse

Le II de l'article L. 4424-2 proposé par le projet de loi initial tendait à ouvrir la possibilité pour l'Assemblée de Corse de prendre des mesures d'adaptation des règlements pris pour l'application des lois.

Tenant compte de l'avis du Conseil d'Etat du 8 février 2001, l'Assemblée nationale, en première lecture, a réécrit ce paragraphe. D'une part, elle a procédé à l'affirmation de principe du pouvoir réglementaire « propre » de la collectivité territoriale de Corse, dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi (premier alinéa).

D'autre part, elle a modifié les conditions de fond cumulatives subordonnant l'exercice du pouvoir d'adaptation des règlements nationaux par la collectivité territoriale de Corse (deuxième alinéa). Ainsi, la collectivité territoriale de Corse, y compris de sa propre initiative, pourrait demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées aux spécificités de l'île, dans le respect de l'article 21 de la Constitution, pour la mise en oeuvre des compétences qui lui sont dévolues en vertu de la partie législative du code général des collectivités territoriales. Les adaptations réglementaires seraient exclues lorsque serait en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental.

Sur proposition de votre commission spéciale et contre l'avis du Gouvernement, le Sénat avait supprimé ce paragraphe II. Il avait en effet mis en doute la constitutionnalité d'un tel dispositif, considérant qu'une brèche était ouverte dans l'article 21 de la Constitution, puisque le texte de l'Assemblée nationale ne précisait pas si le pouvoir réglementaire du Premier ministre pourrait s'exercer concurremment au pouvoir réglementaire « propre » de la collectivité territoriale de Corse, laissant supposer qu'il pourrait s'agir d'un pouvoir exclusif.

Toutefois, le Sénat était convenu que la reconnaissance d'un pouvoir normatif à une collectivité locale, permettant l'adaptation des règlements nationaux, était une idée intéressante, sous réserve d'une part d'une révision préalable de la Constitution, d'autre part d'envisager cette réforme dans un cadre global au lieu de la limiter à la seule collectivité territoriale de Corse.

Votre rapporteur avait quant à lui avancé l'idée de reconnaître dans la Constitution une nouvelle catégorie de lois, dont l'application serait fixée région par région : la « loi déclinable ».

III - Propositions de modification ou d'adaptation des dispositions législatives

Ce paragraphe a le même objet que le I mais concerne les propositions de l'Assemblée de Corse en matière législative.

En première lecture, par coordination avec la solution retenue au I tendant à regrouper les dispositions relatives au pouvoir de proposition de la collectivité territoriale de Corse, qu'il s'exerce en matière législative ou réglementaire, le Sénat, sur proposition de votre commission spéciale et avec l'avis défavorable du Gouvernement, avait supprimé ce paragraphe III.

IV - Adaptation des lois

Le projet de loi initial tendait à permettre à l'Assemblée de Corse de prendre, à titre expérimental et dans un but d'intérêt général, des mesures d'adaptation dérogeant au droit commun des dispositions législatives applicables, lorsque celles-ci présentent des « difficultés liées aux spécificités de l'île ».

Le Conseil d'Etat ayant disjoint ces dispositions du projet de loi, l'Assemblée nationale, en première lecture, a entièrement réécrit le dispositif, prévoyant ainsi une formule d'habilitation et de validation par le Parlement des expérimentations effectuées par l'Assemblée de Corse.

Sur proposition de votre commission spéciale et contre l'avis du Gouvernement, le Sénat avait supprimé le paragraphe IV. Il avait en effet estimé contraire à la Constitution la délégation d'une partie du pouvoir législatif à la collectivité territoriale de Corse.

Il avait ainsi établi que l'article premier du présent projet de loi, en répartissant le pouvoir normatif entre plusieurs institutions, s'apparentait en tous points à un article de la Constitution, alors même que la Constitution de la Vème République ne reconnaît pas au législateur la compétence de sa compétence.

A cet égard, le président Jacques Larché avait observé en séance publique^6(*) que la loi pouvait se définir à partir de deux critères : le critère matériel : on s'interroge sur le domaine concerné par le texte envisagé, mais aussi le critère formel ou critère organique, prédominant dans la pratique institutionnelle actuelle : la loi, c'est ce qui résulte de la décision du Parlement. Ainsi, à partir du moment où un texte a été voté par le Parlement, il devient législatif et ne peut plus être modifié que par la loi. Le projet de loi transfère donc à l'Assemblée de Corse le droit de modifier des textes qui, même s'ils ne ressortissent pas au domaine législatif, ont la forme législative, ce que la Constitution dans son état actuel ne permet pas.

Illustrant son propos sur l'incertitude qui en résultait quant à la place dans la hiérarchie des normes des éventuelles expérimentations législatives de la collectivité territoriale de Corse, il avait attiré l'attention sur la question non réglée des droits acquis par les bénéficiaires de telles mesures expérimentales, dans le cas où le Parlement déciderait de ne pas les adopter.

Enfin, votre rapporteur avait démontré que les arguments selon lesquels l'adaptation législative serait permise par le Conseil constitutionnel depuis sa décision n° 93-322 DC du 28 juillet 1993, ou mettant en évidence des « précédents » en matière d'expérimentation par des collectivités locales, ou encore évoquant les statuts particuliers de l'Alsace-Moselle, de la ville de Paris ou de la collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon, ne pouvaient être appliqués à la collectivité territoriale de Corse pour justifier la délégation du pouvoir législatif.

Votre commission spéciale s'interroge sur la portée d'une disposition par laquelle la collectivité territoriale de Corse, sur autorisation du Parlement, pourrait procéder à des expérimentations portant sur des dispositions législatives « en cours d'élaboration ».

Outre que celle-ci paraît totalement inapplicable, elle revient à conférer à l'assemblée délibérante d'une collectivité locale le pouvoir de s'immiscer dans le processus d'élaboration de la loi par le Parlement, représentant de la souveraineté nationale.

V - Consultation de la collectivité territoriale de corse sur les projets de textes comportant des dispositions spécifiques à la Corse

Le V de l'article L. 4424-2 proposé reprend le droit existant, selon lequel l'Assemblée de Corse est consultée sur les projets de loi ou de décret comportant des dispositions spécifiques à la Corse. Le projet de loi initial prévoyait que le délai d'un mois imparti à l'Assemblée de Corse pour rendre son avis serait réduit à quinze jours non plus à la demande du Premier ministre mais à la demande du préfet de Corse. Il précisait en outre la procédure de transmission de ces avis.

En première lecture, l'Assemblée nationale a ajouté que l'Assemblée de Corse serait aussi consultée sur les propositions de loi comportant des dispositions spécifiques à la Corse.

Sur proposition de votre commission spéciale et avec un avis de sagesse du Gouvernement, le Sénat avait modifié cet article afin que les avis de l'Assemblée de Corse sur les propositions de loi soient directement transmis aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat par le président du conseil exécutif, le Premier ministre en étant lui aussi destinataire.

VI - Présentation par le préfet des suites envisagées par le gouvernement

S'inspirant d'une disposition existante, ce paragraphe prévoit que, par accord entre le président de l'Assemblée de Corse et le représentant de l'Etat, celui-ci serait entendu par l'Assemblée de Corse sur les suites que le Gouvernement entend réserver aux avis et demandes de la collectivité territoriale. Cette communication peut donner lieu à un débat sans vote.

En première lecture, cette disposition a fait l'objet d'une simple précision à l'Assemblée nationale et d'une adoption sans modification au Sénat.

VII -  Publication au journal officiel

Le projet de loi initial tendait d'une part à soumettre au contrôle de légalité les délibérations de l'Assemblée de Corse portant mesures d'adaptation législative ou réglementaire, d'autre part à prévoir la publication de ces délibérations au Journal Officiel de la République française.

En première lecture, l'Assemblée nationale a supprimé la première disposition, le contrôle de légalité étant déjà prévu de façon générale par le droit existant. Puis elle a étendu l'obligation de publication au Journal Officiel à l'ensemble des propositions, demandes et avis adoptés pour l'Assemblée de Corse en application des I à IV de l'article L. 4424-2 proposé.

Le Sénat, sur proposition de votre commission spéciale et contre l'avis du Gouvernement, avait limité la publication au Journal Officiel aux délibérations de l'Assemblée de Corse portant propositions de modification législative ou réglementaire.

C. LA CRÉATION D'UNE COMMISSION PARLEMENTAIRE DE SUIVI PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE

Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a rétabli l'ensemble des modifications qu'elle avait apportées en première lecture.

De plus, M. Michel Vaxès a proposé un sous-amendement tendant à instituer une procédure de suivi de l'expérimentation, en créant une commission parlementaire dans chaque assemblée, composée à la représentation proportionnelle des groupes et chargée de « l'évaluation continue » de l'expérimentation menée par l'Assemblée de Corse. Cette commission présenterait des rapports d'évaluation susceptibles de conduire le législateur à mettre fin à l'expérimentation avant le terme prévu.

Cet amendement a d'abord été rejeté après que le Gouvernement s'en fut remis à la sagesse de l'Assemblée nationale. Toutefois, une seconde délibération, demandée par la commission des Lois, a permis l'adoption de ce sous-amendement, dans une rédaction modifiée, la commission des Lois et le Gouvernement ayant alors donné un avis favorable.

Votre commission spéciale n'estime ni utile ni opportune la création d'une nouvelle commission parlementaire, pour trois raisons.

1. Les exigences constitutionnelles

Les commissions permanentes, dont l'effectif est limité à six dans chaque assemblée, ainsi que les commissions spéciales, ont une existence constitutionnelle^7(*).

L'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ajoute : « Outre les commissions mentionnées à l'article 43 de la Constitution, seules peuvent être éventuellement créées au sein de chaque assemblée parlementaire des commissions d'enquête ». Certes, l'ordonnance du 17 novembre 1958, n'ayant pas valeur organique, n'interdit pas la création de structures supplémentaires, à la condition qu'il ne s'agisse pas de commissions permanentes, encadrées par la Constitution. Il n'en demeure pas moins que la création d'une nouvelle « commission » parlementaire par l'Assemblée nationale aurait davantage trouvé sa place dans l'ordonnance du 17 novembre 1958 et que le terme de « commission » paraît trop ambigu au regard des exigences constitutionnelles.

2. Une mission déjà remplie par les commissions permanentes

L'évaluation des lois adoptées constitue déjà une mission des commissions permanentes, lesquelles sont bien entendu composées à la représentation proportionnelle des groupes politiques composant l'assemblée concernée. Dès lors, il n'est pas besoin de créer une commission nouvelle à cet effet.

Chacune des commissions permanentes, dans son domaine de compétence, pourra procéder à l'évaluation des expérimentations menées par la collectivité territoriale de Corse.

3. ...et par l'Office d'Evaluation de la Législation

Il existe déjà un Office parlementaire d'évaluation de la législation^8(*), qui permet d'associer députés et sénateurs à l'évaluation d'une législation dans un domaine donné.

Votre commission spéciale vous soumet donc huit amendements tendant à rétablir l'ensemble des modifications adoptées par le Sénat en première lecture et supprimant l'ajout de cette nouvelle commission parlementaire.

Elle vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

Article 2
(art. L. 4423-1 du code général des collectivités territoriales)
Déféré préfectoral - recours suspensif

Cet article tend à renforcer les prérogatives du préfet en cas de déféré relatif à une délibération portant mesure d'adaptation de dispositions législatives ou réglementaires.

Constatant que la suppression des paragraphes II et IV de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales proposée à l'article premier privait de son objet le déféré préfectoral prévu au présent article, le Sénat, sur proposition de votre commission spéciale et avec l'avis défavorable du Gouvernement, avait supprimé l'article 2.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a rétabli sa rédaction de première lecture.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à supprimer l'article 2.

Article 3
Refonte du chapitre du code consacré à l'organisation
de la collectivité territoriale de Corse

Cet article tend à réorganiser le titre II du livre IV de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales, relatif à la collectivité territoriale de Corse.

En première lecture, l'Assemblée nationale y avait apporté trois modifications formelles. Le Sénat, sur proposition de votre commission spéciale et avec un avis de sagesse du Gouvernement, avait entièrement réécrit cet article, afin de le mettre en conformité avec l'ensemble des modifications apportées au texte et de regrouper en un seul article les modifications portant sur la codification.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a réécrit cet article.