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Adopté en Conseil des Ministres le 21/02/2001. Déposé, le même jour, à l'Assemblée Nationale. |
EXPOSÉ DES MOTIFS - 1/2
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Ministère de l'intérieur
Le Gouvernement a engagé avec les représentants
élus de la Corse, parlementaires, élus de la collectivité territoriale et présidents
des conseils généraux, une réflexion sur l'avenir de l'île dont l'objectif est de
mettre fin aux situations de crise qui ont eu, ces vingt-cinq dernières années
notamment, des conséquences graves sur le développement de la Corse, les équilibres
sociaux de l'île et ses rapports avec l'Etat.
L'enjeu est important : il s'agit de mettre un terme à la violence et d'assurer la paix
civile, d'enraciner durablement la Corse dans la République en l'accompagnant sur la voie
d'un développement maîtrisé, respectueux de sa spécificité et de son identité tout
en assurant la vitalité des principes républicains en Corse.
Le Gouvernement s'est saisi d'un problème spécifique, de nature politique, qui distingue
la Corse des régions du continent où les situations, les attentes et les aspirations
sont différentes.
La démarche est transparente : elle est fondée sur un dialogue mené dans la clarté
avec les élus du suffrage universel et consacre la primauté du débat politique
démocratique.
Les discussions qui ont eu lieu depuis le 13 décembre 1999, ont permis d'effectuer un
examen de l'ensemble des problèmes de l'île, qu'il s'agisse des aspects institutionnels
ou des questions économiques, culturelles et d'équipement.
Le Gouvernement, a présenté le 20 juillet 2000, un relevé de conclusions qui a été
approuvé par l'Assemblée de Corse à une très large majorité de ses membres le 28 du
même mois.
Certaines des mesures prévues dans le document (création d'une collectivité unique,
délégation par le législateur d'un pouvoir d'adaptation des lois au-delà de la phase
d'expérimentation) n'ont été envisagées que pour une deuxième étape à l'expiration
du mandat de l'Assemblée de Corse en 2004 et exigeraient une révision préalable de la
Constitution. Celle-ci supposerait l'accord des pouvoirs publics alors en fonction et
nécessiterait en tout état de cause le rétablissement durable de la paix civile.
Afin d'assurer la mise en œuvre de celles des propositions qui appellent des mesures
législatives pendant la présente législature, le Gouvernement s'est engagé à
élaborer un projet de loi dans un délai compatible avec son adoption en 2001.
Tel est l'objet du présent texte, dont les principales dispositions portent sur les
points suivants :
- l'exercice, par la collectivité territoriale de Corse, de nouvelles compétences, avec
le souci de clarifier les responsabilités dans la gestion des affaires de l'île, l'Etat
conservant dans tous les cas la capacité de mettre en œuvre les politiques
nationales et d'exercer les missions de contrôle ;
- un dispositif permettant à la collectivité territoriale de Corse, par délibération
de l'Assemblée, dans les domaines de ses compétences, d'adapter des textes
réglementaires et certaines dispositions législatives aux spécificités de la Corse ;
l'adaptation des dispositions législatives aura un caractère d'expérimentation et sera
réalisée sous le contrôle du Parlement dans les conditions prévues par la décision du
Conseil Constitutionnel n° 93-322 du 28 juillet 1993 ;
- un statut fiscal appelé à succéder à la zone franche à compter du 1er
janvier 2002, orienté vers le développement économique par une incitation à
l'investissement, le dispositif existant en matière de fiscalité indirecte étant par
ailleurs maintenu ;
- une réforme de la fiscalité des successions, l'exonération totale puis partielle des
droits de succession accompagnant l'obligation de déclaration de succession et la
reconstitution des titres de propriété. A l'issue de cette période transitoire de 15
ans comprenant elle-même deux étapes, le régime fiscal alors applicable fera l'objet
d'une concertation entre la collectivité et l'Etat ;
- l'enseignement de la langue corse à tous les élèves des écoles maternelles et
élémentaires, sauf volonté contraire des parents ;
- et la réalisation d'un programme exceptionnel d'équipements publics visant à combler
les retards dont la Corse souffre encore dans plusieurs secteurs.
Des discussions ont également été engagées avec la Commission Européenne pour une
reconnaissance de la spécificité insulaire de la Corse dans l'Union Européenne.
Le maintien des deux départements à côté d'une collectivité territoriale aux
compétences renforcées paraît justifier que cette dernière mette en place avec les
deux conseils généraux un dispositif de coordination de leur politique dans le respect
des compétences de chacun. Au-delà de l'application stricte des textes, la volonté
collective qui s'exprimera ainsi constituera une garantie de réussite de la démarche
engagée.
Titre I : De l'organisation et des compétences de la collectivité territoriale de Corse
Chapitre I : Du régime juridique des actes de l'Assemblée de Corse
Article 1er
Le I de cet article renforce les compétences de l'Assemblée de Corse et
comporte trois articles.
L'article L. 4424-1 reprend l'énoncé des compétences générales actuellement dévolues
à l'Assemblée de Corse.
L'article L. 4424-2 complète les attributions actuelles de l'Assemblée de Corse
relatives à l'élaboration des textes législatifs et réglementaires spécifiques à la
Corse.
Dans son I, cet article reprend sans les modifier les dispositions qui permettent à
l'Assemblée de Corse de proposer des adaptations ou des modifications législatives ou
réglementaires.
Dans le II, il est proposé de confier à l'Assemblée le soin de prendre, sur proposition
du conseil exécutif, les mesures d'adaptation, nécessitées par la situation de la
Corse, de règlements pris pour l'application des lois dans les matières dans lesquelles
la collectivité territoriale exerce des compétences en vertu de la partie législative
du code général des collectivités territoriales, sauf lorsque sont en cause les
conditions essentielles d'application de lois organisant l'exercice d'une liberté
publique. La modification ultérieure de la réglementation nationale dans ces domaines
entraînerait la caducité des délibérations d'adaptation prises par l'Assemblée de
Corse.
Il est institué, dans le III, une procédure permettant à l'Assemblée de prendre, à
titre d'expérimentation, dans les domaines de compétences de la collectivité
territoriale, des mesures d'adaptation dérogeant au droit commun des dispositions
législatives applicables.
Ce pouvoir d'adaptation de textes législatifs sera encadré selon les critères définis
par la décision du Conseil constitutionnel du 28 juillet 1993 : il appartiendra au
législateur de fixer les modalités de leur mise en œuvre et de leur évaluation.
L'application des mesures dérogatoires adoptées par délibération de l'Assemblée de
Corse fera l'objet d'un rapport annuel du Gouvernement au Parlement, afin de l'informer de
l'état de réalisation des objectifs poursuivis par l'Assemblée de Corse.
Le IV reprend les dispositions en vigueur concernant la consultation de l'Assemblée de
Corse sur les projets de loi ou de décret spécifiques à la Corse.
Le V définit la procédure de transmission des avis et demandes d'adaptation législative
et réglementaire. Il prévoit la possibilité d'une communication du représentant de
l'Etat devant l'Assemblée de Corse sur les suites que le Gouvernement envisage de
réserver à ces avis ou demandes.
En application de ces différentes dispositions, la procédure proposée se déroule comme
suit.
L'Assemblée de Corse, constatant les difficultés d'application de certaines dispositions
législatives en projet ou en vigueur, en raison de leur inadaptation à la spécificité
de la Corse, délibère de sa propre initiative ou sur proposition du conseil exécutif,
pour demander au législateur de l'autoriser à expérimenter des mesures dérogatoires
entrant dans le champ des compétences de la collectivité territoriale.
Les demandes motivées d'adaptation législative sont transmises au Premier ministre et au
préfet de Corse, par le président du conseil exécutif. Il appartient alors au
Gouvernement de déterminer la suite qu'il entend réserver à cette démarche. Le préfet
de Corse pourra ensuite communiquer des informations à ce sujet à l'Assemblée, qui aura
la possibilité d'ouvrir un débat, mais ne sera pas appelée à voter sur cette
communication.
Dans le cadre défini, le cas échéant, par la loi portant autorisation d'adaptation
législative, l'Assemblée de Corse prendra, par délibération motivée, des mesures
dérogatoires.
Le Gouvernement informera le Parlement, par un rapport annuel, de l'état d'application de
ces mesures.
L'article L. 4424-2-1, introduit au II de cet article 1er, soumet les
délibérations de l'Assemblée portant sur des mesures d'adaptation de dispositions
législatives ou réglementaires au régime juridique de droit commun des actes pris par
les collectivités locales. Elles deviennent exécutoires après leur transmission aux
représentants de l'Etat et sont soumises au contrôle de légalité ainsi, le cas
échéant, qu'au contrôle exercé par le juge administratif. Compte tenu de leur portée,
ces délibérations particulières seront publiées au Journal Officiel de la
République française.
Article 2
Cet article renforce l'efficacité du contrôle de légalité du préfet sur les
mesures d'adaptation de dispositions législatives ou réglementaires, dans le respect de
la libre administration de la collectivité territoriale. Si le représentant de l'Etat
défère à la censure du juge administratif une délibération portant adaptation de
dispositions législatives ou réglementaires et assortit son recours d'une demande de
suspension, la délibération verra son exécution effectivement suspendue pour une durée
maximale de deux mois, selon une procédure similaire à celle introduite dans d'autres
domaines par la loi du 8 février 1995.
Article 3
Cet article réorganise le plan et la numérotation d'articles du code général
des collectivités territoriales.
Chapitre II : Dispositions relatives aux compétences de la collectivité territoriale
Section 1 : De l'identité
culturelle
Sous-section 1 : De l'éducation et de la langue corse
Article 4
La collectivité territoriale a pleine compétence pour évaluer les besoins de
formation aussi bien au niveau quantitatif que qualitatif, décider des programmes
d'investissements, des opérations de construction ou d'extension.
L'Etat est consulté à l'occasion de la fixation de la liste annuelle des opérations de
construction et d'investissement.
Il est aussi associé à la procédure d'élaboration de la carte des formations.
L'affectation des personnels est subordonnée à son accord.
La commune conserve la décision de création et d'implantation des écoles.
Article 5
Cet article permet à la collectivité territoriale de Corse de prendre
librement, en complément de la compétence de l'Etat, des initiatives dans le domaine de
la formation supérieure et de la recherche et de conclure à cette fin des conventions en
la matière.
L'Etat conserve seul la compétence en matière d'homologation des titres et
diplômes.
Article 6
L'article 6 transfère à la collectivité territoriale de Corse la compétence
exercée par l'Etat en matière de construction, d'équipement et d'entretien des
établissements d'enseignement supérieur. La rédaction reprend celle retenue par les
lois de décentralisation pour le transfert des lycées aux régions et des collèges
aux départements. En Corse, la collectivité territoriale de Corse exerce déjà
les compétences pour l'ensemble des établissements d'enseignement secondaire. Il paraît
donc cohérent de lui confier les bâtiments universitaires. L'Etat intervient cependant,
en raison des responsabilités qui lui incombent en matière pédagogique et dans la
gestion des personnels, et donne son avis sur l'implantation et les aménagements
envisagés.
La gestion des Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) a été
transférée à l'Etat par la loi du 4 juillet 1990. Cette loi prévoit cependant que la
compétence peut continuer à être exercée par les départements qui le souhaitent et
qui, dans ce cas, passent une convention avec l'Etat. Le département de la Haute Corse a
opté pour cette solution et continue donc d'assurer la gestion de son IUFM. Le II de cet
article substitue la collectivité territoriale de Corse à l'Etat pour l'application de
ces dispositions à l'exclusion des dispositions relatives aux personnels.
Article 7
L'enseignement de la langue corse sera inscrit dans l'horaire normal des écoles
maternelles et élémentaires pour tous les élèves sauf volonté contraire des parents
ou du représentant légal de l'enfant.
Sous-section 2 : De la culture et de la communication
Article 8
Cet article réorganise la sous-section concernant la culture et la
communication. Il élargit les domaines dans lesquels la collectivité territoriale pourra
favoriser des initiatives et promouvoir des actions avec toutes personnes publiques ou
privées ressortissantes des Etats membres de l'Union européenne ou de son environnement
européen.
Article 9
En ce qui concerne les compétences de la collectivité territoriale de Corse en
matière culturelle, l'article 9 du projet de loi modifie l'article L. 4424-17 du code
général des collectivités territoriales, qui devient l'article L. 4424-7.
Le I de cet article affirme la mission particulière de la collectivité territoriale de
Corse en matière culturelle et lui donne compétence pour définir, dans le cadre
législatif national, sa propre politique culturelle, ainsi que pour coordonner les
actions des autres collectivités territoriales. La répartition des missions de l'Etat et
de la collectivité territoriale dans le domaine culturel est par ailleurs précisée :
l'Etat continue d'exercer ses missions régaliennes, notamment en matière de contrôle
scientifique et technique. L'articulation de l'action propre de l'Etat avec celles
définies et mises en œuvre par la collectivité territoriale fait l'objet d'une
convention.
Des compétences nouvelles sont transférées à la collectivité territoriale de Corse,
qui s'ajoutent à celles qu'elle exerce déjà. Enumérées au II de l'article, les
compétences de la collectivité territoriale concernent désormais la protection du
patrimoine, l'archéologie, l'inventaire, la recherche ethnologique, les musées, la
lecture publique et le soutien à la création. La collectivité territoriale exerce dans
le domaine du patrimoine une compétence générale d'étude, de conservation et de mise
en valeur. Sa capacité à proposer des mesures relevant de l'exercice du pouvoir
régalien de classement et de programmation est reconnue, et confortée d'une part par
l'introduction d'une disposition lui donnant compétence pour désigner la moitié des
membres du Conseil des sites de Corse, et d'autre part, par son association à
l'élaboration des campagnes de fouilles programmées.
Enfin, afin de rendre effectives ces compétences nouvelles, le III transfère à la
collectivité territoriale la propriété des monuments historiques appartenant à l'Etat,
des sites archéologiques et des objets mobiliers qu'ils contiennent ou qui en sont
issus.
Article 10
Le recours aux nouvelles technologies de l'information et de la communication
constitue un moyen efficace permettant de compenser les contraintes de l'insularité et
des cloisonnements géographiques de l'île.
Une compétence directe est donc attribuée à la collectivité territoriale de Corse pour
pallier une insuffisance du développement spontané des réseaux de télécommunications.
Elle pourra ainsi prendre en charge l'établissement de réseaux de télécommunications,
en l'absence même de carence de l'initiative privée.
Sous-section 3 : Du sport et de l'éducation populaire
Article 11
Cet article vise à permettre à la collectivité territoriale de Corse de
disposer d'une plus large compétence en matière de sport, d'éducation populaire, et
d'information de la jeunesse. L'Etat continue d'exercer ses missions propres notamment en
matière de lutte contre le dopage ou de promotion du sport de haut niveau. L'articulation
de l'action de la collectivité territoriale avec celle de l'Etat est assurée par une
convention.
Par ailleurs, la collectivité territoriale répartit désormais la part régionale des
crédits du fonds national pour le développement du sport (FNDS).
Section 2 : De l'aménagement et du développement
Sous-section 1 : Du plan d'aménagement et de développement durable
Article 12
La Corse bénéficie aujourd'hui d'un régime particulier en matière
d'aménagement. La collectivité territoriale a en effet la possibilité d'élaborer un
plan de développement de l'île et, à partir des orientations définies par ce plan, un
schéma d'aménagement de la Corse de portée régionale qui, dans le cadre d'une
procédure qui prévoit la mise à disposition du public du projet de schéma, s'impose,
après approbation par décret en Conseil d'Etat, aux documents d'urbanisme par le biais
de la compatibilité. Le schéma d'aménagement de la Corse a les mêmes effets que les
directives territoriales d'aménagement et il vaut schéma de mise en valeur de la mer (à
ce dernier titre, il doit recueillir préalablement l'accord du
représentant de l'Etat en Corse).
En l'absence de ce schéma, la collectivité territoriale de Corse est tenue d'élaborer
le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire prévu par la loi
du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire,
dont le volet « transport » est, en application de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999
d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, le schéma
régional de transport défini à l'article 14-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre
1982 d'orientation des transports intérieurs.
Chacun des documents précités, dont les objectifs sont en principe convergents, est
élaboré selon des modalités et une procédure particulière et, pour une partie d'entre
eux, ne peut prendre effet qu'après approbation par l'Etat.
Il est donc proposé, dans une perspective de simplification mais, plus encore, afin
de favoriser une plus grande cohérence dans la définition des orientations,
objectifs et priorités de la collectivité territoriale de Corse, de fondre tous
ces documents en un seul document élaboré et approuvé par la seule collectivité
territoriale de Corse. Bien évidemment, dans l'attente de l'approbation du futur plan
d'aménagement et de développement durable, les documents existants, qu'il s'agisse du
plan de développement ou du schéma d'aménagement, demeurent en vigueur.
En termes de procédure, le nouveau plan d'aménagement et de développement durable de
Corse sera élaboré par la collectivité territoriale de Corse, en y associant l'Etat,
les autres collectivités territoriales (c'est-à-dire les départements et les communes
ou leurs groupements compétents en matière d'urbanisme), les chambres consulaires et le
comité régional des pêches maritimes, les modalités de l'association étant définies
par l'Assemblée de Corse. Le plan sera désormais soumis à enquête publique, dans un
souci de transparence, avant d'être approuvé par l'Assemblée de Corse.
Dans la logique générale de poursuite de la décentralisation des compétences au
profit de la collectivité territoriale, il n'est plus prévu d'accord préalable du
représentant de l'Etat ni d'approbation par décret en Conseil d'Etat, sans que cela
réduise la portée juridique des dispositions du futur plan d'aménagement et de
développement durable en matière d'urbanisme par rapport à la situation actuelle.
Le plan vaudra schéma de mise en valeur de la mer et aura les mêmes effets qu'une
directive territoriale d'aménagement. Il pourra, à ce dernier titre, préciser les
modalités d'application des dispositions particulières aux zones de montagne et du
littoral, adaptées aux particularités géographiques locales.
La loi n'imposera par ailleurs plus aucun délai pour l'élaboration du plan mais liera
tout contrat de plan avec l'Etat à l'approbation du plan par la collectivité
territoriale de Corse.
Bien évidemment, le plan devra respecter l'ensemble des lois et règlements, en
particulier ceux qui résultent des directives communautaires et conventions internationales
en vigueur dans les différents domaines qu'il couvre ainsi que les législations
relatives aux servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation des sols, à la
protection des sites et paysages, ainsi qu'à la protection des monuments classés ou
inscrits. En outre, l'Etat disposera de la faculté de demander, et au besoin d'imposer,
la modification du plan afin de permettre la réalisation d'un projet d'intérêt
général ou d'une opération d'intérêt national au sens du code de l'urbanisme.
Par ailleurs, l'équilibre harmonieux entre développement et protection, qui constitue
l'objectif fondamental de la loi littoral, nécessite une meilleure prise en compte des
spécificités géographiques de l'île, à travers une capacité d'adaptation des
dispositions législatives et réglementaires, expérimentale et encadrée dans les
conditions visées à l'article 1er et précisées dans le présent article
(notamment, pour les adaptations législatives, par une durée d'expérimentation limitée
à quatre années et une caducité des mesures prises à l'issue du délai précité en
l'absence d'une prorogation, par des lois ultérieures, du régime qui autorise cette
expérimentation). Dans cet esprit, des possibilités d'adaptation limitées sont ouvertes
à la collectivité territoriale de Corse, dès lors qu'elles s'inscrivent dans une vision
globale du développement et de la protection de l'île en s'intégrant au plan
d'aménagement et de développement durable soumis à enquête publique.
La collectivité pourrait ainsi, par délibération motivée, et dans le cadre du plan
d'aménagement durable :
a) En matière réglementaire, fixer, en lieu et place du décret prévu au premier
alinéa de l'article L. 146-6, la liste des espaces naturels remarquables et en définir
la localisation ; cette disposition spécifique aux espaces remarquables du littoral
ne remet pas en cause le dispositif d'ensemble de protection des sites issu de la
loi du 2 mai 1930 ayant pour objet de réorganiser la protection des monuments naturels et
des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque
;
b) Définir, par dérogation aux dispositions du III de l'article L. 146-4 du code
de l'urbanisme et en tenant compte de la fréquentation touristique de certains sites et
de la préservation de l'environnement, les espaces et les conditions dans lesquels
peuvent être autorisés dans la bande des 100 mètres, des aménagements légers et des
constructions non permanentes destinés à l'accueil non hôtelier du public, et
intégrés aux sites et paysages ;
c) Définir, en dérogeant aux dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de
l'urbanisme dans certains espaces, des règles d'extension de l'urbanisation prenant en
compte les particularités géographiques locales ; ces règles qui doivent prévoir les
conditions d'insertion de l'urbanisation dans les sites et les paysages, sont applicables
dans les périmètres restreints dès lors qu'il existe un plan local d'urbanisme ou une
carte communale opposable aux tiers.
Article 13
Il s'agit d'une disposition de coordination, dans la mesure où les dispositions
relatives au plan d'aménagement et de développement durable de Corse sont désormais
codifiées dans le code général des collectivités territoriales et où le principe
selon lequel le plan d'aménagement et de développement durable de Corse vaut schéma
régional d'aménagement de développement du territoire figure dans le présent
projet.
En outre, cet article permet aux documents actuellement en vigueur en Corse de continuer
à s'appliquer jusqu'à l'adoption du plan.
Sous-section 2 : Des transports et de la gestion des infrastructures
Article 14
Cet article réorganise le plan et la numérotation d'articles du code général
des collectivités territoriales. Par ailleurs, les dispositions relatives aux services
collectifs de transport figurant au plan d'aménagement et de développement durable
valent schéma régional de transport au sens de l'article 14-1 de la loi n° 82-11153 du
30 décembre 1982 modifiée d'orientation des transports intérieurs, c'est-à-dire, en
Corse, schéma des transports interdépartementaux.
Le IV modifie l'actuel article L. 4424-28 du code général des collectivités
territoriales portant sur les dessertes aériennes et maritimes de l'île. Il adapte sa
rédaction, devenue obsolète, à la réglementation communautaire qui a posé un principe
général de libre accès de chaque transporteur communautaire à chaque liaison
intracommunautaire, ce principe général n'excluant pas l'édiction d'obligations de
service public. Dans ce nouveau cadre, il étend les objectifs du service public pour
favoriser le développement et l'aménagement équilibré du territoire insulaire ainsi
que le développement des échanges avec le continent.
Article 15
Il est proposé de transférer à la collectivité territoriale de Corse les
compétences en matière de ports maritimes de commerce et de pêche, les ports relevant
de la compétence des départements restant hors de ce transfert.
Sont également transférés les biens des ports d'Ajaccio et de Bastia, à l'exception
des plans d'eau.
Il est également proposé que la collectivité territoriale de Corse puisse délivrer sur
ces ports des autorisations constitutives de droits réels.
Les mêmes dispositions, à l'exception de celles relatives aux droits réels, sont prises
en matière aéroportuaire, les installations nécessaires à la navigation aérienne
restant toutefois hors du transfert de domanialité. L'Etat conserve la compétence
générale en matière de sécurité et de police des aérodromes, ainsi qu'en matière de
navigation aérienne.
De même, de façon à permettre à la collectivité territoriale de disposer des moyens
nécessaires pour mener une politique ferroviaire et une politique hydraulique dynamiques
indispensables au développement de l'île, il est proposé de transférer dans le
patrimoine de la collectivité territoriale le réseau ferré de Corse et les ouvrages
hydrauliques qui sont actuellement mis à sa disposition par l'Etat.
Article 16
Les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives au
logement sont désormais inscrites dans la section relative à l'aménagement et au
développement durable de la Corse.